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全國政協常委呂忠梅詳細解讀民法典綠色條款

2020-06-02 13:34來源: 中國環境報編輯:雪兒

  民法典得以通過,我是既驕傲也欣慰。驕傲的是一代又一代的民法人不懈努力,為世界貢獻了一部中國特色、中國氣派的民法典;欣慰的是自己作為法律人,對民法典編纂所提出的一些意見建議得到了采納。
  66年的等待,4度擱淺,《中華人民共和國民法典》(以下簡稱民法典)曲折的編纂歷史又增加了新的一筆。2020年初,一場突如其來的新冠肺炎疫情,推遲了全國兩會的召開,也推遲了民法典的審議。5月28日下午3時許,激動人心的時刻來了。十三屆全國人大三次會議表決通過了民法典,將于2021年1月1日起施行。這是新中國歷史上第一部以“法典”命名的法律,民法典在哪些方面體現了綠色原則的理念?中國環境報第一時間專訪了全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅。
  “物權、合同和侵權責任是民法中體現環境保護要求的主要制度”
  中國環境報:2017年3月,在您和一些學者的共同努力下,綠色原則歷史性寫入《民法總則》,請問民法典在哪些條款中體現了這一理念?
  呂忠梅:民法典總則第九條規定“民事主體從事民事活動,應當有利于節約資源、保護生態環境”。民法典各分編中,直接涉及資源環境保護的條款達18條之多,對于“綠色原則”的貫徹,主要體現在三個方面:
  一是在物權編中體現了對物權進行綠色限制的思路,有利于財產利用活動與環境保護目標的協調。比如,第三百二十五條規定自然資源有償使用制度、第三百二十六條明確用益物權人合理開發利用資源的義務、第三百四十六條明確設立建設用地使用權應當符合綠色原則即符合節約資源、保護生態環境的要求。這些都是在明確自然資源權屬制度基礎上,對自然資源開發利用行為的生態環境保護義務的直接規定。
  與此同時,第二百七十四條有關小區綠地共有的規定,第二百八十六條對“任意棄置垃圾、排放污染物或者噪聲、違反規定飼養動物”的物權救濟,以及相鄰關系條款,對環境權益的確認和保障方面做出了安排。
  二是在合同編中,規定了對合同履行的綠色約束,有助于民事交易活動的綠色化轉型,對于防止以“意思自治”為由污染環境和破壞生態提供了民法依據。比如,第五百零九條第三款規定“當事人在履行合同過程中,應當避免浪費資源、污染環境和破壞生態”。
  三是在侵權責任編中完善了環境污染和生態破壞責任制度規定,有助于環境侵權和生態環境損害責任全面追究。侵權責任編第七章以七個條文全面規定了環境污染和生態破壞責任,一方面,明確將污染環境和破壞生態都作為環境侵權的具體類型,擴大了環境侵權責任的范圍;另一方面,明確承擔生態環境損害賠償責任的方式和內容。
  物權、合同和侵權責任是民法中體現環境保護要求的主要制度;此外,在人格權編中,有關一般人格權益、生命權、健康權的相關規定,也為公民個人因環境污染和破壞可能導致的生命健康損害提供了民法保護依據。
  民法典的這些規定與第九條的原則規定相互配合,為民事活動確立了“綠色”規范,為社會生產和消費行為的綠色轉型、建設生態文明提供了基本制度支撐,其意義不僅在于擴大了綠色法律制度的領域、促進環境治理體系的健全和完善,也在于為民事活動提供內在的約束、為直接從源頭上控制污染等活動提供了民法依據。
  要從源頭控制污染和破壞,就必須對不動產權利人進行“綠色約束”
  中國環境報:有一種說法,民法典的綠色化可能最主要的體現就在物權編。為什么?
  呂忠梅:我們常說“沒有對所有權的限制,就沒有環境保護”,就是這個意思。環境污染和破壞主要產生在對自然資源的開發利用過程中,要從源頭上控制環境污染和生態破壞,就必須對不動產權利人對自然資源的開發利用行為予以“綠色約束”。
  在中國,環境資源問題已經成為制約經濟社會發展的瓶頸問題。突出表現為自然資源所有權、使用權制度不完善,以土地為核心的資源的歸屬關系、利用關系、流轉關系和管理關系不清,生態環境保護的理念沒有全面貫徹到資源開發利用過程中。
  因此,中共中央通過的《生態文明體制改革總體方案》明確提出以自然資源權屬和監管體制改革為突破口,推進生態文明體制改革。與此同時,黨的十九大報告作出的全面部署,需要民法典為自然資源權屬和監管體制改革奠定基礎;也需要民法典為“推進綠色發展,加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向,建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”做出相應安排。
  這些安排,主要體現在物權編中。民法典確認并擴展憲法有關國有資源的范圍,把重要環境要素納入國有資源范疇,為從全民利益、公眾需要角度分配、管理和保護這些重要資源奠定權屬根基。
  第三百二十五條規定自然資源“有償使用”原則,為體現資源價值、保證利用效率、實現惠益共享提供機制保障,對于避免自然資源開發利用的浪費、內化環境保護的成本具有根本性作用。
  第三百二十六條和第三百四十六條把遵守環保要求和用途管制作為合法行使用益物權、設立建設用地使用權的邊界范圍和前提條件,反映了對物權使用施加環境保護限制的要求,確立了土地利用中的環境保護導向。
  避免“浪費資源、污染環境和破壞生態”是合同正當履行的基本義務
  中國環境報:您曾在不同場合談到法院在審理礦業權等合同糾紛案件中,要注意有沒有污染環境、破壞生態的行為。民法典中規定了合同履行必須承擔“綠色義務”,您怎么評價這一規定的現實意義?
  呂忠梅:在傳統民法中,“契約自由”是基本原則。在這個原則下,合同的本質是“意思自治”,簽訂什么樣的合同、如何履行合同,都是當事人的“自由”,任何人不得干涉。從環境法的角度看,這種“意思自治”是可能帶來環境污染和生態破壞問題的。
  礦業權合同糾紛所涉及的相關問題就非常典型,根據我國法律規定,礦業權本身是財產權、用益物權,同時也具有行政許可特性,兼具公權和私權雙重屬性,是公法和私法共同規范的領域。礦業權人在行使權利的過程中也負有安全生產、水土保持、土地復墾、環境保護等公法上的義務,不同于一般民事物權,礦業權的設立、流轉、行使、消滅等方面均具有一定的特殊性。
  因此,礦業權合同雙方當事人如果只考慮交易是否能夠獲得經濟利益,或者能夠獲得多大的經濟利益,不將開采礦產資源可能導致的生態破壞納入考量范圍,這種“意思自治”就可能成為污染環境和破壞生態的“保護傘”。
  為此,最高人民法院出臺的《關于審理礦業權糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規定:“當事人約定在自然保護區、風景名勝區、重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域內勘查開采礦產資源,違反法律、行政法規的強制性規定或者損害環境公共利益的,人民法院應依法認定合同無效?!?br />   民法典第五百零九條第三款把“避免浪費資源、污染環境和破壞生態”作為合同正當履行所需承擔的基本義務,抓住合同履行這個交易活動的關鍵環節,要求所有合同的履行都必須承擔“綠色義務”,不僅體現了交易制度的綠色導向,而且可以在一定程度上“倒逼”合同訂立過程中將“綠色義務”納入要約和承諾的考慮,有助于“加快形成節約資源和保護環境的”生產方式和生活方式。
  懲罰性賠償制度等極大加重了惡意違法者應承擔的民事責任
  中國環境報:您怎么評價侵權責任法在維護民事主體合法環境權益方面起到的歷史性作用?對比侵權責任法,民法典侵權責任編不僅增加了損害生態環境的懲罰性賠償制度,還明確了生態環境損害的修復和賠償制度。您怎么看這兩條寫入民法典?
  呂忠梅:2010年施行的侵權責任法首次專章規定“環境污染責任”,明確了無過錯責任原則、共同侵權等特殊侵權責任構成及其責任追究方式,對于遏制環境污染,救濟受害人發揮了巨大作用,對完善我國的環境法律責任制度具有標志性意義。但是,對于環境侵權而言,侵權責任法存在三個方面的問題:
  一是只規定環境污染行為的侵權責任,沒有將因生態破壞造成的侵權納入無過錯責任范疇;二是責任承擔方式中沒有生態修復,司法實踐中不得不借道“恢復原狀”;三是環境侵權行為可能造成大規模人群健康受害或不可逆轉的生態破壞等嚴重后果,一般侵權法意義上的“填補責任”不足以對污染環境和破壞生態的行為給予威懾。
  為此,在民法典編纂過程中,我們提出將生態破壞行為納入環境侵權責任范圍、建立懲罰性賠償制度和建立公共利益保護的“公法性質,私法操作”的請求權機制的建議。
  對比侵權責任法,民法典侵權責任編第一千二百三十二條規定了污染環境和破壞生態的懲罰性賠償制度,第一千二百三十四條、一千二百三十五條規定了生態修復責任和賠償請求權。這些規定是民法典與環境法的有效“接口”,解決了三個問題:
  一是規定環境侵權責任既包括環境污染行為也包括生態破壞行為,彌補了原《侵權責任法》只規定“環境污染侵權責任”沒有規定生態破壞的侵權責任的缺陷;二是規定生態修復責任以及生態環境損害賠償的范圍,填補了生態環境破壞無具體法律責任承擔方式的漏洞,讓司法實踐中判決生態環境修復不用再借道“恢復原狀”;三是規定生態環境損害修復請求權,有效銜接環境公益訴訟和生態環境損害賠償訴訟,解決了生態環境損害賠償訴訟無法律依據的問題。這也是法律上首次對我國的“綠色訴訟”進行系統性規定,為正在進行的生態環境損害賠償制度改革提供了法律依據。
  民法典一千二百三十二條規定的懲罰性賠償主要是針對故意污染環境和破壞生態的行為,是惡意違法者應承擔的更加不利法律后果。加上第一千二百三十五條規定的生態環境損害賠償責任人應承擔的多項費用,極大加重了惡意違法者應承擔的民事責任,具有提高違法成本明顯導向。作者:王瑋

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