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韓國國家公園建設與管理的啟示

2020-04-13 16:43來源: 中國環境報第4版編輯:南筏
  韓國國家公園建設與管理經歷了從效益至上的盲目擴張,到經濟與生態并重的中期探索,再到生態保護為主的可持續管理的發展過程,其主管部門也經歷了從建設部門到內務部門再到環境部門的變化,對我國國家公園建設和完善帶來一定啟發。
  首先,重視頂層設計,明確目標定位。目前韓國已形成了一個由自然公園基本規劃、國家公園規劃和國家公園事業規劃組成的三級體系,分別為大尺度長周期、中尺度長周期和小尺度短周期的規劃,自上而下地引導著國家公園的發展方向。
  我國當前進行的國家公園體制改革試點和國家公園建設中,出臺了一系列指導性文件,編制了各試點規劃,但尚缺乏總體布局規劃和建設規劃,因此有試點中的管理體制、管理機構與公園邊界的調整問題。同時,對于國家公園的目標定位也有爭議,甚至對于自然保護地體系中的“主體”定位和“最嚴格的保護”也有不同的解讀。為此,應進一步加強頂層設計,明確目標定位。
  其次,完善法律體系,加強制度管理。針對國家公園建設與管理,韓國不僅出臺了《自然公園法》《國家公園管理公團法》等專門的法規,還賦予國家公園特別司法警察權,公團可對違法者進行嚴格監管和嚴厲處罰。而且《自然公園法》的法律效力位階略高于其他類型保護地的專門法,有利于公團在遇到沖突時開展工作。
  我國的自然保護地體系正在調整之中,《自然保護地法》和《國家公園法》均未出臺,其法律位階與《森林法》《草原法》《水法》《環境保護法》等的關系需要明確,部門間職權分配、土地管理、效益補償等矛盾突出的問題均有待解決。雖成立了國家公園管理局,但職能有效性以及“人、權”設置亟待完善。
  第三,創新管理方式,加強土地管理。韓國實行土地私有制。為最小化人類活動對國家公園的影響,韓國政府通過購買私有土地的方法將國家公園內絕大多數的居民遷出,逐步實現生態系統的完整性和公園邊界的不斷擴大。
  我國實行土地公有制,土地歸國家或集體所有,土地所有權及公園內大量居民的生計保障相較韓國更為復雜。應當創新國家公園內土地管理辦法,分層次分對象制定土地權屬征收、流轉、出租,進行土地統一管理,允許甚至鼓勵有生態保護意義的傳統土地利用方式的保護和傳統文化的傳承。
  第四,保障居民福祉,加強協同管理。韓國國家公園的管理一大特點是多方參與、社區共管,國家公園管理公團通過組織各類公益項目,將社區居民、社會組織、地方政府、專業人才聯結在一起,為國家公園的管理助力。
  我國國家公園試點面積多數比韓國國家公園更大,公園內居民密度更大,僅依賴國家公園管理部門的有限人員是遠遠不夠的,社區共管的意義更加顯著。需要對社區居民進行生態補償,以保證社區參與的積極性??稍O立“生態管護員”“生態旅游向導”崗位,讓一部分社區居民直接成為“領工資”的生態保護專職人員,還應當打造“國家公園”品牌,借助品牌增值效應促進社區生態農業和生態旅游業增收。
  最后,重視科研投入,加強科技支撐。為更加科學、專業地對國家公園內的自然資源進行調查、研究、管理和保護,韓國國家公園管理公團資源保全部于2001年成立了綜合性科研機構——國家公園研究院,建立了水質監測網和自然資源數據庫,創辦了學術期刊,后又成立了總部設在智異山國家公園的瀕危物種復原中心,并在其他各公園內部設置試驗站,重點開展典型物種、瀕危物種的監測、恢復以及遺傳資源的保護和藥用植物資源增值技術的開發等研究,并根據需要通過項目招標的形式委托有關高校參與研究工作。
  我國因為真正意義上的國家公園建設起步較晚,還沒有專門的研究機構。雖然一些大學或研究機構也成立了所謂的國家公園研究院、所或中心,但拼盤式、掛牌式現象明顯。建議盡快成立涵蓋相關專業的專門研究機構,并加強與有關高校和科研機構的合作,為國家公園體制改革和國家公園建設提供技術支撐。(閔慶文 李禾堯 張碧天)
  作者單位:中國科學院地理科學與資源研究所
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